An integrated conceptual diagnostic governance framework to address performance sustainability challenges of municipalities in South Africa
Date
2020-03
Authors
Journal Title
Journal ISSN
Volume Title
Publisher
Stellenbosch : Stellenbosch University
Abstract
ENGLISH SUMMARY : In South Africa, local government touches the lives of everybody, every day. Local government is regarded as the closest sphere of government to communities and represents all of government at this level. A functional and developmental local government is a necessary requirement for an effective developmental state. However, more than 20 years post the implementation of various local government legislative policy reforms and the rollout of special targeted programmes to municipalities, most continue to struggle to render basic services adequately to citizens and, as a consequence, have not even started giving effect to their developmental role as envisaged in the Constitution of South Africa.
Notwithstanding the progress and advancements made since the dawn of democracy, it is becoming progressively challenging for government to accelerate development because of the difficulties and complications associated with institutionalising good governance in municipalities to address issues such as corruption, mismanagement and maladministration, particularly within the local government sphere. Municipalities in South Africa are swamped with many challenges impacting and threatening the sustainability of local government performance, and many are struggling to fulfil their obligations as set out in Section 152 of Constitution. The municipal performance outcomes over the last two decades paint a very gloomy picture of some leadership, governance, financial management, financial health and accountability fault lines, which have hampered municipalities from delivering municipal services on a sustainable basis.
This dissertation aims to respond to the question of why municipalities are unable to deliver on their core service delivery mandate and give effect to the local government developmental objectives as envisaged in the Constitution and the myriad of local government statutes. The research also explores what should be put in place to ensure that municipalities or local government gives effect to the local government developmental agenda in a sustainable manner.
In this regard, the dissertation proposes an integrated municipal conceptual diagnostic governance framework that identifies the main good governance and performance elements that will ensure and lay the basis for sustainable municipal performance. The proposed municipal good governance and performance model identifies the good governance dimensions, key composite indicators and serves as a diagnostic model and early detection or warning system for municipalities and oversight institutions to proactively respond to looming governance, performance and delivery challenges.
In constructing the municipal good governance and performance model, this dissertation responds to three main questions, namely: (1) what are the inherent requirements for municipal performance in South Africa; (2) what role does good governance play in municipal performance; and (3) what is the nexus between good governance and municipal performance.
Given the reliance on the researcher’s own experience in relation to understanding the local government landscape, the researcher applied a qualitative research paradigm in developing the good governance and performance model, using an insider or emic perspective. The model validation process is complemented by the use of a highly specialised focus group supplemented by case studies at four selected municipalities in the Western Cape.
The concept of organisational performance is very common in the academic literature, yet it remains elusive and very difficult to define because of its many meanings. To fully grasp the concept requires a multidimensional lens, particularly within the public sector where organisational performance is primarily expressed in terms of economy, effectiveness, efficiency, appropriateness and impact of service delivery and being more responsive to citizen needs. In Chapter 3, the researcher analyses 12 organisational performance models and theoretical frameworks, each providing a different approach to the concept, yet as a collective these provide the researcher with some key points and indicators that inform the local government governance and performance model.
Chapter 2 of this dissertation provides a range of definitions sourced from many authors and literature for the concept of ‘governance’, with some authors suggesting that, given the wide usage of the concept, it can be imprecise, although it has strong intuitive appeal, particularly in the public sector as it relates to achieving policy and organisational objectives. Within the public sector, government refers to the structures and functions of public institutions, whilst governance refers to the way government gets its job done most efficiently and effectively. Good governance is about doing the right things right, focusing on the organisation’s purpose, vision and on outcomes for citizens and service users based on the principles of building public trust, citizen and stakeholder participation and engagement, mainstreaming and institutionalising transparency and accountability, following the rule of law, being responsive, consensus oriented and striving for achieving equity, efficiency and effectiveness in service delivery. These good governance principles inform the municipal good governance and performance model set out in Chapter 6 of this dissertation.
The primary legal and regulatory basis within the municipal environment that informs the municipal good governance and performance model is provided in chapters 4 and 5 of this dissertation and are underpinned by an analysis of the main definitions and legal concepts, the history of local government in South Africa, and an analysis of the intergovernmental relations system of local government as provided in the Constitution and many local government statutes, most notably, the 1998 White Paper on Local Government, the Structures Act, the Systems Act and the MFMA.
There have been mixed views on whether or not there is a causal relationship or link between good governance and municipal performance, with some researchers arguing that there is a strong nexus that leads to better development outcomes, whilst others find the relationship to be insignificant and good governance to be no guarantee of superior performance and maybe even irrelevant. However, many researchers agree that good governance matters, that effective governance in the public sector can encourage the efficient use of resources, strengthen accountability for the stewardship of those resources, improve management and service delivery thereby contributing to the improvement of peoples’ lives and that effective governance is essential for building confidence in public sector entities. Furthermore, effective governance can improve management, leading to more effective implementation of the chosen interventions, and better service delivery; it is characterised by robust scrutiny, which provides important pressure for improving public sector performance and tackling corruption.
There is no conclusive evidence on the nexus or relationship between good governance and organisational performance, except to make the point that ‘bad governance’ will over time progressively lead to poor organisational performance and poor public value creation. The underlying principle that good governance, as it is generally perceived, leads to better organisational performance is not questioned and therefore it can be concluded that good governance is a necessary means and can be highly influential on municipal performance. However, good governance is necessary, but on its own is an insufficient condition for municipal performance, given the various other factors influencing this performance.
Given the current state of local government juxtaposed against the intended long-term vision set by the NDP, particularly Outcome 9, the proposed municipal good governance and performance model or framework, as espoused in Chapter 6 of this dissertation, will have both current and future value in addressing many municipal governance and performance challenges in local government. If applied correctly, the model or framework can contribute to enhanced financial and non-financial performance by municipalities, resulting in improved audit outcomes, responsive, accountable and transparent local government, as well as positively contribute to building trust between the municipality, its community and stakeholders.
AFRIKAANSE OPSOMMING : In Suid-Afrika word almal se lewens daagliks deur plaaslike regering aangeraak, word dit beskou as die naaste sfeer van regering aan gemeenskappe en dit verteenwoordig die regering in geheel op plaaslike vlak. ’n Funksionele en ontwikkelende plaaslike regering is ’n noodsaaklike vereiste vir ’n effektiewe ontwikkelingstaat. Nietemin, meer as 20 jaar na die implementering van verskillende wetgewende beleidshervormings in die plaaslike regering en die implementering van spesiale geteikende programme by munisipaliteite, sukkel die meeste munisipaliteite steeds om die basiese dienste toereikend aan die burgers te lewer, en het gevolglik nog nie eens begin om effek te gee aan hul ontwikkelingsrol soos beoog in die Grondwet van Suid-Afrika nie. Nieteenstaande die vordering en vooruitgang wat sedert die aanbreek van demokrasie gemaak is, raak dit geleidelik uitdagender vir die regering om die ontwikkeling te bespoedig weens die probleme en komplikasies wat verband hou met die institusionalisering van goeie regeringsbestuur in munisipaliteite om probleme soos korrupsie, wanbestuur en wanadministrasie, veral binne die plaaslike regeringsfeer, aan te spreek. Munisipaliteite in Suid-Afrika word oorweldig deur vele uitdagings wat die volhoubaarheid van plaaslike regeringsprestasies beïnvloed en bedreig, en baie sukkel om hul verpligtinge ingevolge artikel 152 van die Grondwet na te kom. Die munisipale prestasie-uitkomste oor die afgelope twee dekades is 'n baie sombere prentjie van sommige van die leierskap, regeringsbestuur, finansiële bestuur, finansiële gesondheid en rekenpligtigheid wat munisipaliteite belemmer om munisipale dienste op 'n volhoubare basis te lewer. Hierdie proefskrif het ten doel om te antwoord op die vraag waarom munisipaliteite nie in staat is om te presteer op hulle kern diensleweringsmandaat nie, en om uitvoering te gee aan die ontwikkelingsdoelwitte van die plaaslike regering, soos ingevolge die Grondwet en die magdom plaaslike regeringsverordenings. Die navorsing ondersoek ook wat ingestel moet word om te verseker dat munisipaliteite of plaaslike regering op 'n volhoubare manier uitvoering gee aan die ontwikkelingsagenda van die plaaslike regering. In hierdie verband stel hierdie proefskrif 'n geïntegreerde raamwerk vir munisipale konseptuele diagnostiese bestuur voor wat die belangrikste elemente van goeie bestuur en prestasie identifiseer wat die basis vir volhoubare munisipale prestasie sal verseker en sal daarstel. Die voorgestelde munisipale goeie regeringsbestuur- en prestasiemodel identifiseer die omvang van goeie regeringsbestuur, sleutel-saamgestelde aanwysers en dien as 'n diagnostiese model en vroeë opsporing- of waarskuwingstelsel vir munisipaliteite en toesighoudende instellings om proaktief te reageer op dreigende regeringsbestuurs-, prestasie- en leweringsuitdagings. Met die ontwikkeling van die munisipale model vir goeie regeringsbestuur en prestasie reageer hierdie proefskrif op drie hoofvrae, naamlik (1) wat die inherente vereistes vir munisipale prestasie in Suid-Afrika is; (2) watter rol goeie bestuur in munisipale prestasies speel en (3) wat die verband is tussen goeie regeringsbestuur en munisipale prestasie. Gegewe die vertroue op die eie ervaring van die navorser met betrekking tot die begrip van die plaaslike regeringsomgewing, pas die navorser 'n kwalitatiewe navorsingsparadigma toe met behulp van 'n insider- of emiese perspektief. Die bekragtigingsproses van die model is aangevul deur die gebruik van 'n hoogs gespesialiseerde fokusgroep aangevul deur gevallestudies in vier geselekteerde munisipaliteite in die Wes-Kaap. Die konsep van organisatoriese prestasie kom baie algemeen voor in die akademiese literatuur, maar dit bly steeds ontwykend en baie moeilik om te definieer vanweë die vele betekenisse daarvan. Dit verg 'n multidimensionele lens om die konsep ten volle te begryp, veral binne die openbare sektor waar organisatoriese prestasie hoofsaaklik uitgedruk word in terme van ekonomie, effektiwiteit, doeltreffendheid, toepaslikheid en impak van die dienslewering en om beter te reageer op die behoeftes van die burger. In hoofstuk 3 ontleed die navorser 12 organisatoriese prestasiemodelle en teoretiese raamwerke, wat elkeen 'n ander benadering tot die konsep bied, maar gesamentlik gesien het dit die navorser van 'n paar sleutelpunte en aanwysers voorsien wat die bestuur en prestasiemodel van die plaaslike owerheid ingelig het. Hoofstuk 2 van hierdie proefskrif bied 'n verskeidenheid definisies wat van baie skrywers en literatuur verkry word vir die begrip 'regeringsbestuur', met sommige skrywers wat voorstel dat, gegewe die wye gebruik van die begrip, dit onakkuraat kan wees, hoewel dit 'n sterk intuïtiewe aantrekkingskrag het, veral in die openbare sektor omdat dit verband hou met die bereiking van beleids- en organisatoriese doelstellings. Binne die openbare sektor verwys die regering na die strukture en funksies van openbare instellings, terwyl regeringsbestuur verwys na die manier waarop die regering sy werk op die mees doeltreffende en effektiewe manier verrig. Goeie regeringsbestuur gaan daaroor om die regte dinge reg te doen, met die fokus op die doel van die organisasie, sy visie en op uitkomste vir burgers en diensgebruikers, gebaseer op die beginsels van die opbou van openbare vertroue, deelname en betrokkenheid van die burger en belanghebbendes, in die hoofstroom plaas en institusionalisering van deursigtigheid en aanspreeklikheid, na aanleiding van die regstaat, om te reageer, konsensusgerig te wees en te strewe na billikheid, doeltreffendheid en effektiewe dienslewering. Hierdie beginsels vir goeie regeringsbestuur het die munisipale goeie bestuur en prestasiemodel wat in Hoofstuk 6 van hierdie proefskrif uiteengesit is, ingelig. Die primêre wetlike en regulatoriese basis binne die munisipale omgewing wat die munisipale goeie bestuur en prestasiemodel ingelig het, is in hoofstukke 4 en 5 van hierdie proefskrif aangebied en word ondersteun deur 'n ontleding van die belangrikste definisies en regskonsepte. Daar was gemengde sienings oor of daar 'n oorsaaklike of ander verband bestaan tussen goeie regeringsbestuur en munisipale prestasie, met sommige navorsers wat argumenteer dat daar ’n sterk verband is en dat dit lei tot beter ontwikkelingsuitkomste, terwyl ander die verhouding onbeduidend vind en verder dat goeie regeringsbestuur geen waarborg is vir uitmuntende prestasie nie en dat dit selfs irrelevant kan wees. Baie van die navorsers is dit egter eens dat goeie regeringsbestuur van belang is, dat effektiewe regeringsbestuur in die openbare sektor die doeltreffende gebruik van hulpbronne kan aanmoedig, die aanspreeklikheid vir die bestuur van daardie hulpbronne kan versterk, bestuur en dienslewering kan verbeter en sodoende bydra tot die verbetering van die lewens van mense en dat effektiewe bestuur noodsaaklik is om vertroue in die openbare sektor te bou. Verder kan effektiewe regeringsbestuur bestuur verbeter, wat lei tot meer effektiewe implementering van die gekose intervensies, en beter dienslewering; dit word gekenmerk deur sterk ondersoek wat belangrike druk bied om prestasies in die openbare sektor te verbeter en korrupsie aan te pak. Daar is geen afdoende bewyse oor die nexus of die verband tussen goeie regeringsbestuur en organisatoriese prestasie nie, behalwe om die punt te maak dat 'slegte regeringsbestuur' mettertyd geleidelik tot swak organisatoriese prestasie en swak openbare waardeskepping sal lei. Die onderliggende beginsel dat goeie bestuur, soos algemeen waargeneem, tot beter organisatoriese prestasie lei, word nie bevraagteken nie, en derhalwe kan die gevolgtrekking gemaak word dat goeie regeringsbestuur 'n noodsaaklike middel is en baie invloedryk op munisipale prestasie kan wees. Goeie bestuur op sy eie is egter 'n onvoldoende voorwaarde vir munisipale prestasie, gegewe die verskillende faktore wat hierdie prestasie beïnvloed. Gegewe die huidige stand van plaaslike regering, saamgestel teen die voorgenome langtermynvisie wat deur die Nationale Ontwikkelingsplan opgestel is, veral Uitkoms 9, sal die voorgestelde munisipale goeie bestuur en prestasiemodel of raamwerk, soos uiteengesit in Hoofstuk 6 van hierdie dissertasie, beide huidige en toekomstige waarde hê in die hantering van baie munisipale bestuur en prestasie-uitdagings in die plaaslike regering. As dit korrek toegepas word, kan die model of raamwerk bydra tot die verbeterde finansiële en nie-finansiële prestasie deur munisipaliteite, wat lei tot verbeterde oudituitkomste, responsiewe, verantwoordbare en deursigtige plaaslike regering, sowel as 'n positiewe bydrae tot die opbou van vertroue tussen die munisipaliteit, sy gemeenskap en belanghebbendes.
AFRIKAANSE OPSOMMING : In Suid-Afrika word almal se lewens daagliks deur plaaslike regering aangeraak, word dit beskou as die naaste sfeer van regering aan gemeenskappe en dit verteenwoordig die regering in geheel op plaaslike vlak. ’n Funksionele en ontwikkelende plaaslike regering is ’n noodsaaklike vereiste vir ’n effektiewe ontwikkelingstaat. Nietemin, meer as 20 jaar na die implementering van verskillende wetgewende beleidshervormings in die plaaslike regering en die implementering van spesiale geteikende programme by munisipaliteite, sukkel die meeste munisipaliteite steeds om die basiese dienste toereikend aan die burgers te lewer, en het gevolglik nog nie eens begin om effek te gee aan hul ontwikkelingsrol soos beoog in die Grondwet van Suid-Afrika nie. Nieteenstaande die vordering en vooruitgang wat sedert die aanbreek van demokrasie gemaak is, raak dit geleidelik uitdagender vir die regering om die ontwikkeling te bespoedig weens die probleme en komplikasies wat verband hou met die institusionalisering van goeie regeringsbestuur in munisipaliteite om probleme soos korrupsie, wanbestuur en wanadministrasie, veral binne die plaaslike regeringsfeer, aan te spreek. Munisipaliteite in Suid-Afrika word oorweldig deur vele uitdagings wat die volhoubaarheid van plaaslike regeringsprestasies beïnvloed en bedreig, en baie sukkel om hul verpligtinge ingevolge artikel 152 van die Grondwet na te kom. Die munisipale prestasie-uitkomste oor die afgelope twee dekades is 'n baie sombere prentjie van sommige van die leierskap, regeringsbestuur, finansiële bestuur, finansiële gesondheid en rekenpligtigheid wat munisipaliteite belemmer om munisipale dienste op 'n volhoubare basis te lewer. Hierdie proefskrif het ten doel om te antwoord op die vraag waarom munisipaliteite nie in staat is om te presteer op hulle kern diensleweringsmandaat nie, en om uitvoering te gee aan die ontwikkelingsdoelwitte van die plaaslike regering, soos ingevolge die Grondwet en die magdom plaaslike regeringsverordenings. Die navorsing ondersoek ook wat ingestel moet word om te verseker dat munisipaliteite of plaaslike regering op 'n volhoubare manier uitvoering gee aan die ontwikkelingsagenda van die plaaslike regering. In hierdie verband stel hierdie proefskrif 'n geïntegreerde raamwerk vir munisipale konseptuele diagnostiese bestuur voor wat die belangrikste elemente van goeie bestuur en prestasie identifiseer wat die basis vir volhoubare munisipale prestasie sal verseker en sal daarstel. Die voorgestelde munisipale goeie regeringsbestuur- en prestasiemodel identifiseer die omvang van goeie regeringsbestuur, sleutel-saamgestelde aanwysers en dien as 'n diagnostiese model en vroeë opsporing- of waarskuwingstelsel vir munisipaliteite en toesighoudende instellings om proaktief te reageer op dreigende regeringsbestuurs-, prestasie- en leweringsuitdagings. Met die ontwikkeling van die munisipale model vir goeie regeringsbestuur en prestasie reageer hierdie proefskrif op drie hoofvrae, naamlik (1) wat die inherente vereistes vir munisipale prestasie in Suid-Afrika is; (2) watter rol goeie bestuur in munisipale prestasies speel en (3) wat die verband is tussen goeie regeringsbestuur en munisipale prestasie. Gegewe die vertroue op die eie ervaring van die navorser met betrekking tot die begrip van die plaaslike regeringsomgewing, pas die navorser 'n kwalitatiewe navorsingsparadigma toe met behulp van 'n insider- of emiese perspektief. Die bekragtigingsproses van die model is aangevul deur die gebruik van 'n hoogs gespesialiseerde fokusgroep aangevul deur gevallestudies in vier geselekteerde munisipaliteite in die Wes-Kaap. Die konsep van organisatoriese prestasie kom baie algemeen voor in die akademiese literatuur, maar dit bly steeds ontwykend en baie moeilik om te definieer vanweë die vele betekenisse daarvan. Dit verg 'n multidimensionele lens om die konsep ten volle te begryp, veral binne die openbare sektor waar organisatoriese prestasie hoofsaaklik uitgedruk word in terme van ekonomie, effektiwiteit, doeltreffendheid, toepaslikheid en impak van die dienslewering en om beter te reageer op die behoeftes van die burger. In hoofstuk 3 ontleed die navorser 12 organisatoriese prestasiemodelle en teoretiese raamwerke, wat elkeen 'n ander benadering tot die konsep bied, maar gesamentlik gesien het dit die navorser van 'n paar sleutelpunte en aanwysers voorsien wat die bestuur en prestasiemodel van die plaaslike owerheid ingelig het. Hoofstuk 2 van hierdie proefskrif bied 'n verskeidenheid definisies wat van baie skrywers en literatuur verkry word vir die begrip 'regeringsbestuur', met sommige skrywers wat voorstel dat, gegewe die wye gebruik van die begrip, dit onakkuraat kan wees, hoewel dit 'n sterk intuïtiewe aantrekkingskrag het, veral in die openbare sektor omdat dit verband hou met die bereiking van beleids- en organisatoriese doelstellings. Binne die openbare sektor verwys die regering na die strukture en funksies van openbare instellings, terwyl regeringsbestuur verwys na die manier waarop die regering sy werk op die mees doeltreffende en effektiewe manier verrig. Goeie regeringsbestuur gaan daaroor om die regte dinge reg te doen, met die fokus op die doel van die organisasie, sy visie en op uitkomste vir burgers en diensgebruikers, gebaseer op die beginsels van die opbou van openbare vertroue, deelname en betrokkenheid van die burger en belanghebbendes, in die hoofstroom plaas en institusionalisering van deursigtigheid en aanspreeklikheid, na aanleiding van die regstaat, om te reageer, konsensusgerig te wees en te strewe na billikheid, doeltreffendheid en effektiewe dienslewering. Hierdie beginsels vir goeie regeringsbestuur het die munisipale goeie bestuur en prestasiemodel wat in Hoofstuk 6 van hierdie proefskrif uiteengesit is, ingelig. Die primêre wetlike en regulatoriese basis binne die munisipale omgewing wat die munisipale goeie bestuur en prestasiemodel ingelig het, is in hoofstukke 4 en 5 van hierdie proefskrif aangebied en word ondersteun deur 'n ontleding van die belangrikste definisies en regskonsepte. Daar was gemengde sienings oor of daar 'n oorsaaklike of ander verband bestaan tussen goeie regeringsbestuur en munisipale prestasie, met sommige navorsers wat argumenteer dat daar ’n sterk verband is en dat dit lei tot beter ontwikkelingsuitkomste, terwyl ander die verhouding onbeduidend vind en verder dat goeie regeringsbestuur geen waarborg is vir uitmuntende prestasie nie en dat dit selfs irrelevant kan wees. Baie van die navorsers is dit egter eens dat goeie regeringsbestuur van belang is, dat effektiewe regeringsbestuur in die openbare sektor die doeltreffende gebruik van hulpbronne kan aanmoedig, die aanspreeklikheid vir die bestuur van daardie hulpbronne kan versterk, bestuur en dienslewering kan verbeter en sodoende bydra tot die verbetering van die lewens van mense en dat effektiewe bestuur noodsaaklik is om vertroue in die openbare sektor te bou. Verder kan effektiewe regeringsbestuur bestuur verbeter, wat lei tot meer effektiewe implementering van die gekose intervensies, en beter dienslewering; dit word gekenmerk deur sterk ondersoek wat belangrike druk bied om prestasies in die openbare sektor te verbeter en korrupsie aan te pak. Daar is geen afdoende bewyse oor die nexus of die verband tussen goeie regeringsbestuur en organisatoriese prestasie nie, behalwe om die punt te maak dat 'slegte regeringsbestuur' mettertyd geleidelik tot swak organisatoriese prestasie en swak openbare waardeskepping sal lei. Die onderliggende beginsel dat goeie bestuur, soos algemeen waargeneem, tot beter organisatoriese prestasie lei, word nie bevraagteken nie, en derhalwe kan die gevolgtrekking gemaak word dat goeie regeringsbestuur 'n noodsaaklike middel is en baie invloedryk op munisipale prestasie kan wees. Goeie bestuur op sy eie is egter 'n onvoldoende voorwaarde vir munisipale prestasie, gegewe die verskillende faktore wat hierdie prestasie beïnvloed. Gegewe die huidige stand van plaaslike regering, saamgestel teen die voorgenome langtermynvisie wat deur die Nationale Ontwikkelingsplan opgestel is, veral Uitkoms 9, sal die voorgestelde munisipale goeie bestuur en prestasiemodel of raamwerk, soos uiteengesit in Hoofstuk 6 van hierdie dissertasie, beide huidige en toekomstige waarde hê in die hantering van baie munisipale bestuur en prestasie-uitdagings in die plaaslike regering. As dit korrek toegepas word, kan die model of raamwerk bydra tot die verbeterde finansiële en nie-finansiële prestasie deur munisipaliteite, wat lei tot verbeterde oudituitkomste, responsiewe, verantwoordbare en deursigtige plaaslike regering, sowel as 'n positiewe bydrae tot die opbou van vertroue tussen die munisipaliteit, sy gemeenskap en belanghebbendes.
Description
Thesis (PhD)--Stellenbosch University, 2020.
Keywords
Municipal government -- Administration -- South Africa, Corporate governance -- South Africa, Organizational effectiveness -- South Africa, UCTD