A conceptual framework for municipal decision making in a complex context : the Hessequa case
Date
2023-03
Authors
Journal Title
Journal ISSN
Volume Title
Publisher
Stellenbosch : Stellenbosch University
Abstract
ENGLISH SUMMARY: Municipal decision makers have to realise their constitutional objectives within a volatile, unpredictable, complex and uncertain contextual environment. Decision-making processes based on a reductionist paradigm are inadequate to address the current complexity. The complexity paradigm is more appropriate to address complex decision issues in this context. Decision making should be based on a proper understanding of contextual complexity, municipal decision-making processes, and the adaptive capacity of the municipality. Theories of systems and complexity, decision making, leadership, organisations, and governance inform the study. The qualitative, single-case case study is based on interview and focus group data, document searches, observations, and field notes. Decision-making practices from 2011 to 2021 were investigated. Multiple complementary perspectives are applied to study the internal and external municipal context at different levels of causality. Computer-assisted qualitative data analysis software, in combination with a manual process, was used to analyse transcribed data. The study integrates important findings on the municipal context, decision-making processes, and the adaptive capacity of the municipality in a conceptual framework for decision making. Multiple perspectives reveal features of the municipal context that are not visible when only a single perspective is applied. Study findings confirm that the municipal context is indeed complex. Shortcomings of the contextual analysis that informs current municipal decision making are exposed. Suggestions for improvements are made. The thematic analysis exposed critical sub-processes and structural aspects that influence decision making within the political arena of the municipality. Some processes may potentially be misused to manipulate decision making. Generally accepted myths that result in conservative decision making are identified. A novel framework to evaluate the adaptive capacity of complex systems is devised and applied. This framework exposes strengths and weaknesses of the municipal adaptive capacity in terms of twelve dimensions at, and across three interrelated levels of causality. The adaptive capacity of the municipality co-determines its ability to implement its decisions. A novel framework for municipal decision making is devised based on the empirical findings and literature review. This framework links ongoing environmental scanning and analysis, strategic foresight, strategy development and planning with municipal decision making. The framework addresses the need for collaboration and innovation to enhance adaptive capacity. It provides for adaptive spaces to enhance adaptive capacity. Feedback processes inform organisational learning and effective governance of decision processes. The framework matches decision strategies with the nature of contextualised decision issues in terms of the law of complexity. This law states that the complexity of any system must at least match the complexity of the issues that confront the system. Institutionalisation of the framework should address deficiencies of current decision processes. The framework may serve as a normative model for municipal decision making. The key finding is that Hessequa municipality does not actively address complexity. Municipalities may benefit a lot if decision makers enrich their decisions through the application of a complexity perspective. Much public value may be added by taking proper care of complexity during decision processes. Currently decision making is hampered by a limited awareness and understanding of complexity and a lack of resources and infrastructure to address it. Findings from this study primarily apply to Hessequa municipality but can be generalised and extended with care and caution to municipalities within similar contexts. This study makes an important contribution to academic literature on municipal decision making in South Africa. First, it demonstrates how multiple complementary perspectives provide a rich contextual understanding of a complex system, such as a municipality, in its context. Second, it demonstrates how the application of a complexity perspective can reveal aspects of municipal decision making that a simple linear approach cannot uncover. Third, it proposes a novel framework for evaluating the adaptive capacity of a complex adaptive system, such as a municipality. Fourth, it demonstrates how a novel framework for municipal decision making not only captures much of the key information that is required for decision making but also serves as a resource to address the complexity that confronts a municipality. Application of both frameworks may have practical value for the municipality and public value for its residents.
AFRIKAANSE OPSOMMING: Munisipale besluitnemers moet hul grondwetlike oogmerke bereik binne ’n onstabiele, onvoorspelbare, komplekse en onsekere kontekstuele omgewing. Besluitnemingsprosesse wat gebaseer is op ’n reduksionistiese paradigma is ontoereikend om hedendaagse kompleksiteit te adresseer. ’n Kompleksiteitsparadigma is meer geskik om komplekse besluitnemingskwessies in hierdie konteks te hanteer. Besluitneming behoort gebaseer te word op ‘n behoorlike begrip van kontekstuele kompleksiteit, munisipale besluitnemingsprosesse, en die vermoe van die munisipaliteit om aan te pas. Die studie is gebaseer op teoriee van stelsels, kompleksiteit, besluitneming, leierskap, organisasie en regering. Hierdie enkelvoudige, kwalitatiewe gevallestudie is gebaseer op data uit onderhoude en fokusgroepe, dokument soektogte, waarnemings en veldwerknotas. Besluitnemingspraktyke van 2011 tot 2021 is ondersoek. Verskeie aanvullende perspektiewe is gebruik om die interne en eksterne munisipale konteks te bestudeer op verskillende vlakke van oorsaaklikheid. Rekenaargesteunde kwalitatiewe data-analisesagteware in kombinasie met ’n handproses is gebruik om transkripsies induktief te ontleed. Die studie integreer belangrike bevindings in verband met die munisipale konteks, besluit-nemingsprosesse en die aanpasbaarheidsvermoe van die munisipaliteit in ’n konseptuele raamwerk vir besluitneming. Veelvoudige perspektiewe het eienskappe van die munisipale konteks blootgele wat nie bekend sou wees indien ’n enkele perspektief gebruik is nie. Bevindings uit die studie bevestig dat die munisipale konteks inderdaad kompleks is. Tekortkomings van die kontekstuele analise waarop munisipale besluitneming tans berus, is ontbloot. Voorstelle vir verbeterings word gemaak. Die induktiewe tematiese analise het kritiese sekondere prosesse en strukturele aspekte ontbloot wat besluite in die politieke arena van die munisipaliteit beinvloed. Sommige prosesse mag moontlik misbruik word om besluitneming te manipuleer. Algemeen aanvaarde mites wat aanleiding gee tot konserwatiewe besluitneming, is geidentifiseer. ’n Nuwe raamwerk is ontwikkel en toegepas om die aanpasbaarheidsvermoe van komplekse stelsels te bepaal. Hierdie raamwerk het die sterk en swak punte van die aanpasbaarheid van die munisipaliteit in twaalf dimensies en in drie interaktiewe vlakke van oorsaaklikheid uitgewys. Die vermoe van die munisipaliteit om aan te pas, bepaal gedeeltelik die vermoe daarvan om sy besluite te implementeer. ‘n Nuwe raamwerk vir munisipale besluitneming, gebaseer op die empiriese bevindings en literatuuroorsig is ontwikkel. Hierdie raamwerk integreer deurlopende omgewingsverkenning en -analise, strategiese vooruitskouing, en strategie-ontwikkeling en beplanning met munisipale besluitneming. Die raamwerk maak voorsiening vir samewerking en innovasie om aanpas-baarheidsvermoe te verbeter. Dit skep ook kreatiewe ruimtes om aanpasbaarheid te bevorder, en terugvoerlusse wat organisasieleer en effektiewe bestuur van besluitnemingsprosesse ondersteun. Die raamwerk stel besluitnemingstrategiee voor wat geskik is om gekonteks-tualiseerde besluitnemingskwessies aan te spreek ingevolge die wet van kompleksiteit. Volgens hierdie wet moet die kompleksiteit van enige stelsel minstens gelyk wees aan die kompleksiteit van die kwessies waardeur die stelsel gekonfronteer word. Institusionalisering van die raamwerk behoort tekortkominge van bestaande besluitnemingsprosesse aan te spreek. Die raamwerk kan dien as ‘n normatiewe model vir munisipale besluitneming. Die belangrike bevinding is dat Hessequa munisipaliteit nie kompleksiteit adresseer nie. Munisipaliteite kan baie voordeel ontsluit indien besluitnemers hul besluite verryk met ‘n kompleksiteitsperspektief. Baie publieke waarde kan toegevoeg word indien werk gemaak word van kompleksiteit tydens besluitnemingsprosesse. Besluiteneming word tans gekortwiek deur ‘n beperkte bewustheid en begrip van kompleksiteit en ’n gebrek aan hulpbronne en infrastruktuur om dit aan te spreek. Bevindings van hierdie studie is primer op Hessequa munisipaliteit van toepassing, maar dit kan met sorg en omsigtigheid veralgemeen en uitgebrei word na munisipaliteite binne soortgelyke kontekste. Die studie maak ’n belangrike bydrae tot akademiese literatuur oor munisipale besluitneming in Suid-Afrika. Eerstens demonstreer dit hoe veelvoudige komplementere perspektiewe ’n dieper kontekstuele begrip van ’n komplekse stelsel soos ’n munisipaliteit binne sy konteks kan bied. Tweedens demonstreer dit hoe die toepassing van ’n kompleksiteitsperspektief aspekte van munisipale besluitneming kan blootle wat ’n eenvoudige lineere benadering nie kan doen nie. Derdens word ’n nuwe raamwerk voorgestel om die aanpasbaarheidsvermoe van ’n komplekse aanpasbare stelsel soos ’n munisipaliteit te evalueer. Vierdens demonstreer dit hoe ’n nuwe raamwerk vir besluitneming nie slegs verseker dat die belangrike inligting vir besluitneming ingesamel word nie, maar dit dien ook as ’n hulpbron om die kompleksiteit waarmee die munisipaliteit te doen het aan te spreek. Toepassing van beide raamwerke mag praktiese waarde vir die munisipaliteit he, asook publieke waarde vir die inwoners.
AFRIKAANSE OPSOMMING: Munisipale besluitnemers moet hul grondwetlike oogmerke bereik binne ’n onstabiele, onvoorspelbare, komplekse en onsekere kontekstuele omgewing. Besluitnemingsprosesse wat gebaseer is op ’n reduksionistiese paradigma is ontoereikend om hedendaagse kompleksiteit te adresseer. ’n Kompleksiteitsparadigma is meer geskik om komplekse besluitnemingskwessies in hierdie konteks te hanteer. Besluitneming behoort gebaseer te word op ‘n behoorlike begrip van kontekstuele kompleksiteit, munisipale besluitnemingsprosesse, en die vermoe van die munisipaliteit om aan te pas. Die studie is gebaseer op teoriee van stelsels, kompleksiteit, besluitneming, leierskap, organisasie en regering. Hierdie enkelvoudige, kwalitatiewe gevallestudie is gebaseer op data uit onderhoude en fokusgroepe, dokument soektogte, waarnemings en veldwerknotas. Besluitnemingspraktyke van 2011 tot 2021 is ondersoek. Verskeie aanvullende perspektiewe is gebruik om die interne en eksterne munisipale konteks te bestudeer op verskillende vlakke van oorsaaklikheid. Rekenaargesteunde kwalitatiewe data-analisesagteware in kombinasie met ’n handproses is gebruik om transkripsies induktief te ontleed. Die studie integreer belangrike bevindings in verband met die munisipale konteks, besluit-nemingsprosesse en die aanpasbaarheidsvermoe van die munisipaliteit in ’n konseptuele raamwerk vir besluitneming. Veelvoudige perspektiewe het eienskappe van die munisipale konteks blootgele wat nie bekend sou wees indien ’n enkele perspektief gebruik is nie. Bevindings uit die studie bevestig dat die munisipale konteks inderdaad kompleks is. Tekortkomings van die kontekstuele analise waarop munisipale besluitneming tans berus, is ontbloot. Voorstelle vir verbeterings word gemaak. Die induktiewe tematiese analise het kritiese sekondere prosesse en strukturele aspekte ontbloot wat besluite in die politieke arena van die munisipaliteit beinvloed. Sommige prosesse mag moontlik misbruik word om besluitneming te manipuleer. Algemeen aanvaarde mites wat aanleiding gee tot konserwatiewe besluitneming, is geidentifiseer. ’n Nuwe raamwerk is ontwikkel en toegepas om die aanpasbaarheidsvermoe van komplekse stelsels te bepaal. Hierdie raamwerk het die sterk en swak punte van die aanpasbaarheid van die munisipaliteit in twaalf dimensies en in drie interaktiewe vlakke van oorsaaklikheid uitgewys. Die vermoe van die munisipaliteit om aan te pas, bepaal gedeeltelik die vermoe daarvan om sy besluite te implementeer. ‘n Nuwe raamwerk vir munisipale besluitneming, gebaseer op die empiriese bevindings en literatuuroorsig is ontwikkel. Hierdie raamwerk integreer deurlopende omgewingsverkenning en -analise, strategiese vooruitskouing, en strategie-ontwikkeling en beplanning met munisipale besluitneming. Die raamwerk maak voorsiening vir samewerking en innovasie om aanpas-baarheidsvermoe te verbeter. Dit skep ook kreatiewe ruimtes om aanpasbaarheid te bevorder, en terugvoerlusse wat organisasieleer en effektiewe bestuur van besluitnemingsprosesse ondersteun. Die raamwerk stel besluitnemingstrategiee voor wat geskik is om gekonteks-tualiseerde besluitnemingskwessies aan te spreek ingevolge die wet van kompleksiteit. Volgens hierdie wet moet die kompleksiteit van enige stelsel minstens gelyk wees aan die kompleksiteit van die kwessies waardeur die stelsel gekonfronteer word. Institusionalisering van die raamwerk behoort tekortkominge van bestaande besluitnemingsprosesse aan te spreek. Die raamwerk kan dien as ‘n normatiewe model vir munisipale besluitneming. Die belangrike bevinding is dat Hessequa munisipaliteit nie kompleksiteit adresseer nie. Munisipaliteite kan baie voordeel ontsluit indien besluitnemers hul besluite verryk met ‘n kompleksiteitsperspektief. Baie publieke waarde kan toegevoeg word indien werk gemaak word van kompleksiteit tydens besluitnemingsprosesse. Besluiteneming word tans gekortwiek deur ‘n beperkte bewustheid en begrip van kompleksiteit en ’n gebrek aan hulpbronne en infrastruktuur om dit aan te spreek. Bevindings van hierdie studie is primer op Hessequa munisipaliteit van toepassing, maar dit kan met sorg en omsigtigheid veralgemeen en uitgebrei word na munisipaliteite binne soortgelyke kontekste. Die studie maak ’n belangrike bydrae tot akademiese literatuur oor munisipale besluitneming in Suid-Afrika. Eerstens demonstreer dit hoe veelvoudige komplementere perspektiewe ’n dieper kontekstuele begrip van ’n komplekse stelsel soos ’n munisipaliteit binne sy konteks kan bied. Tweedens demonstreer dit hoe die toepassing van ’n kompleksiteitsperspektief aspekte van munisipale besluitneming kan blootle wat ’n eenvoudige lineere benadering nie kan doen nie. Derdens word ’n nuwe raamwerk voorgestel om die aanpasbaarheidsvermoe van ’n komplekse aanpasbare stelsel soos ’n munisipaliteit te evalueer. Vierdens demonstreer dit hoe ’n nuwe raamwerk vir besluitneming nie slegs verseker dat die belangrike inligting vir besluitneming ingesamel word nie, maar dit dien ook as ’n hulpbron om die kompleksiteit waarmee die munisipaliteit te doen het aan te spreek. Toepassing van beide raamwerke mag praktiese waarde vir die munisipaliteit he, asook publieke waarde vir die inwoners.
Description
Thesis (PhD)--Stellenbosch University, 2023.